ความอิหลักอิเหลื่อของวาระแห่งชาติว่าด้วยฝุ่น PM2.5

9 เดือนผ่านไป หลังจากการประชุมคณะรัฐมนตรีในวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2562 ที่มีมติให้การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละอองเป็นวาระแห่งชาติ เราก็ได้เห็นแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติที่กรมควบคุมมลพิษเผยแพร่สู่สาธารณะเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2562 ที่ผ่านมา แผนปฏิบัติการนี้ระบุในหน้า 15 วรรคแรกว่า “เป็นการแก้ไขปัญหาซึ่งจะต้อง พิจารณาผลกระทบในทุกมิติโดยเฉพาะผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับประชาชน เพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบต่อการใช้ชีวิตปกติมากเกินไปโดยมีเป้าหมาย “สร้างอากาศดี เพื่อคนไทยและผู้มาเยือน”

กรีนพีซเห็นว่า ประเด็นหลักที่เป็นความอิหลักอิเหลื่อของแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาตินี้มีดังต่อไปนี้

• แผนปฏิบัติการฯ อ้างว่าใช้แนวคิด “การป้องกันไว้ก่อน (Precautionary Principle)” แต่มาตรการทั้ง 3 ด้านซึ่งได้แก่ การเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารจัดการเชิงพื้นที่ (พื้นที่ที่มีปัญหา/พื้นที่ที่เสี่ยงต่อปัญหาฝุ่นละอองในช่วงวิกฤต) การป้องกันและลดการเกิดมลพิษที่ต้นทาง (แหล่งกำเนิด) และการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการมลพิษ ไม่สะท้อนถึง Precautionary Principle แม้แต่น้อย

หลักการป้องกันไว้ก่อนนิยามไว้ในแถลงการณ์วิงสเปรด (Wingspread Statement) เมื่อปี พ.ศ. 2541 ว่า “ในการทำกิจกรรมใดๆ ที่อาจก่อให้เกิดอันตรายต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพนั้น ควรนำมาตรการป้องกันไว้ก่อนมาใช้ แม้ว่าความสัมพันธ์ระหว่างสาเหตุและผลกระทบอาจยังพิสูจน์ไม่ได้หรือยังมีความไม่แน่นอนในทางวิทยาศาสตร์”  ภายใต้หลักการนี้ความรับผิดชอบจึงตกอยู่กับผู้ก่อมลพิษที่จะต้องพิสูจน์ให้เห็นว่า วิธีประกอบการของตนปลอดภัยที่สุด แทนที่ผู้ได้รับผลกระทบหรืออาจได้รับผลกระทบจะต้องเป็นผู้พิสูจน์ว่าการประกอบกิจกรรมนั้นๆ ก่อให้เกิดอันตรายแก่ตน

หากต้องการทำให้แผนปฏิบัติการฯ อยู่บนแนวคิดการป้องกันไว้ก่อนอย่างแท้จริง ประเด็นผลกระทบด้านสุขภาพคือโจทย์ และมลพิษด้านฝุ่นละอองต้องเป็น “วิกฤตด้านสาธารณสุข(Public Health Emergency)”

• แผนปฏิบัติการฯ อธิบายถึงแหล่งกำเนิดฝุ่นละอองว่ามาจาก 5 แหล่งคือ การคมนาคมขนส่ง การเผาในที่โล่ง ภาคอุตสาหกรรม การก่อสร้างและหมอกควันข้ามแดน แต่ไม่พูดถึง การผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิล แม้แต่น้อย เราเข้าใจว่า แหล่งกำเนิดมลพิษด้านฝุ่นละอองจากการผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิลอาจหมายรวมอยู่ในหมวดภาคอุตสาหกรรม แต่จากการศึกษาแผนปฏิบัติการฯ ก็พบว่า ไม่มีมาตรการว่าด้วยการป้องกันและลดการเกิดมลพิษจากโรงไฟฟ้าที่ใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลแม้แต่น้อย

โรงไฟฟ้าถ่านหินเป็นแหล่งกำเนิดของPM2.5 ที่เป็นภัยคุกคามต่อสุขภาพ แม้ว่าอุตสาหกรรมถ่านหินจะทุ่มเงินโฆษณาถ่านหินสะอาดและเทคโนโลยีการดักจับเพื่อลบล้างผลกระทบดังกล่าวและตัดตอนผลกระทบที่เกิดขึ้นจากเถ้าถ่านหิน แต่มลพิษจากโรงไฟฟ้าถ่านหินยังคงมีและไม่มีวันที่จะทำให้มลพิษเป็นศูนย์ได้  การศึกษาเรื่องฝุ่นละอองขนาดเล็กมาก(PM2.5) จากโรงไฟฟ้าถ่านหิน Manjung ที่ใช้เทคโนโลยี ultra super critical ในมาเลเซียและผลกระทบด้านสุขภาพ พบฝุ่นละอองที่ร่างกายรับเข้าไปจากการหายใจอย่าง PM2.5 ที่ปล่อยออกมีค่าเกินมาตรฐานที่กำหนดโดย USEPA จากการวัดที่เกิดขึ้นในเดือนมีนาคมและกรกฎาคม 2554 ในที่นี้ ต้องเข้าใจว่ามาเลเซียและทุกประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รวมทั้งไทยยังไม่มีค่ามาตรฐาน PM2.5 จากปลายปล่องโรงไฟฟ้าถ่านหิน

เราต้องไม่ลืมว่าระบบฐานข้อมูลแหล่งกำเนิดมลพิษทางอากาศในประเทศไทยที่หน่วยงานรัฐดูแลอยู่นั้นระบุถึงแหล่งกำเนิด PM2.5 จากการผลิตไฟฟ้าไว้อย่างชัดเจน คำถามคือ เหตุใดแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติจึงละเลยความสำคัญของเรื่องนี้

• จุดอ่อนของมาตรการที่ 1 ในเรื่องการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริการจัดการเชิงพื้นที่ มาตรการส่วนนี้ได้ชี้แจงถึงอำนาจการตัดสินใจของหน่วยงานต่างๆ ในกรณีที่เกิดวิกฤตมลพิษทางอากาศ โดยกำหนดว่า “ในระดับที่ 1 เมื่อความเข้มข้น PM2.5 มีค่าไม่เกินมาตรฐาน 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรสำหรับค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง ให้ส่วนราชการทุกหน่วยดำเนินภารกิจไปตามปกติ”

นี่คือปัญหาของมาตรฐานคุณภาพอากาศเมื่อนำมาใช้เป็นเครื่องมือในการปกป้องสุขภาพของประชาชนะเพราะเมื่อสถานการณ์เข้าสู่ระดับที่ 2 ซึ่งความเข้มข้นของ PM2.5 อยู่ระหว่าง 51-75 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร การเพิ่มและยกระดับมาตรการต่างๆ ให้เข้มงวดขึ้นโดยมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการจังหวัดที่ได้รับผลกระทบจากฝุ่นเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ ก็สายเกินไปที่จะหลีกเลี่ยงความเสียหายที่จะเกิดขึ้นต่อสุขภาพและชีวิตประชาชน

องค์การอนามัยโลก (2011) ระบุว่า ไม่มีหลักฐานที่ชี้ว่ามีระดับฝุ่นละอองที่ปลอดภัยหรือระดับฝุ่นละอองที่ไม่แสดงผลเสียต่อสุขภาพอนามัย ด้วยเหตุนี้ กรีนพีซเสนอให้มีการทบทวนแผนปฏิบัติการตอบโต้สถานการณ์ในช่วงวิกฤติมลพิษทางอากาศโดยประยุกต์ใช้ “ดัชนีคุณภาพอากาศเพื่อสุขภาพ(Air Quality Health Index, AQHI) ซึ่งดำเนินการไปแล้วในจังหวัดเชียงใหม่ โดยอ้างอิงดัชนีคุณภาพอากาศของสหรัฐอเมริกา (The United States Environmental Protection Agency หรือ EPA) มาใช้เนื่องจากมีหลักฐานเชิงวิชาการกำกับชัดเจนและมีหลายประเทศนำไปใช้

ดังนั้น แทนที่จะรอให้ความเข้มข้น PM2.5 มีค่าเกินมาตรฐาน 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร(ค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง) การเพิ่มและยกระดับมาตรการต่างๆ ให้เข้มงวดขึ้นโดยมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครและผู้ว่าราชการจังหวัดที่ได้รับผลกระทบจากฝุ่นเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ สามารถทำได้เมื่อความเข้มข้น PM2.5 มีค่าเกินมาตรฐาน 35 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร(ค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง)

ตารางแสดงดัชนีคุณภาพอากาศเพื่อสุขภาพชาวเชียงใหม่

• แผนปฏิบัติการฯ กำหนดกรอบเวลากว้างเกินไปในการปรับมาตรฐาน PM2.5 เฉลี่ย 24 ชั่วโมง และรายปีโดยระบุว่า ในระยะสั้น (พ.ศ. 2562 – 2564) มีแผนจะปรับมาตรฐานค่าเฉลี่ยรายปีตาม WHO Interim Target 3 ส่วนการปรับมาตรฐานค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมง จะพิจารณาในระยะยาวระหว่างปี พ.ศ. 2565 – 2567 มาตรการในการดำเนินการยังขาดเป้าหมายที่เจาะจง(specific) วัดได้(measurable) ทำได้(Attainable) สอดคล้องกับเป้าหมายใหญ่(Relevant) โดยเฉพาะเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน(SDGs) และมีกรอบเวลาที่ชัดเจน(Time-bound)

เป็นส่วนหนึ่งของการขับเคลื่อน #ขออากาศดีคืนมา #RightToCleanAir ร่วมผลักดันคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติให้กำหนดมาตรฐาน PM2.5 ในบรรยากาศทั่วไป(ambient air standard)ขึ้นใหม่โดยมีค่าเฉลี่ยรายปี 12 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร และค่าเฉลี่ย 24 ชั่วโมงเป็น 35 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร ภายในปี พ.ศ.2562