ความคาดหวังต่อการประชุม COP 21 และความตกลงแห่งกรุงปารีส

เป้าหมายสำคัญของการเจรจาครั้งนี้หลังจากมีการเจรจาต่อเนื่องกันมากว่า 4 ปีแล้ว คือ การหาข้อสรุปยุติเกี่ยวกับ “ความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่” ให้ได้ แล้วให้เริ่มมีการดำเนินการลดก๊าซตั้งแต่ ปี ค.ศ.2020 เป็นต้นไป

สำหรับพิธีสารเกียวโตซึ่งเป็นกติการะหว่างประเทศที่มีอยู่ในเวลานี้เพื่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อน นับว่ามีเนื้อหาและเป้าหมายไม่สอดคล้องกับสภาพปัญหาที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก เนื่องจากในปัจจุบันประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณสูง

บางประเทศสูงกว่าประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น ประเทศจีนปล่อยก๊าซในปริมาณที่สู่เป็นลำดับที่หนึ่งของโลก ประเทศอินเดียอยู่อันดับสี่ของโลก ในภาพรวมแล้ว ประเทศพัฒนาแล้วซึ่งถูกบังคับการลดก๊าซภายใต้พิธีสารเกียวโตมีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกรวมกันคิดเป็นสัดส่วนประมาณ 20% ของปริมาณก๊าซเรือนกระจกทั้งโลก

ตรงนี้จึงเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้แคนาดาประกาศถอนตัวจากการเป็นภาคีพิธีสารเกียวโต ส่วนญี่ปุ่นและรัสเซียก็ได้ประกาศไม่เสนอตัวเลขการลดก๊าซเรือนกระจกภายใต้พันธกรณีช่วงที่สองของพิธีสารเกียวโต (ช่วงปี ค.ศ. 2013- 2020) เนื่องจากเห็นว่าการลดก๊าซภายใต้กติกาของพิธีสารเกียวโตที่เป็นอยู่ไม่สามารถแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้

ดังนั้น พิธีสารเกียวโตจึงไม่ได้มีผลในทางปฏิบัติแม้ว่าจะได้มีมติของการประชุมประเทศภาคีสมาชิกให้มีพันธกรณีช่วงที่สองตั้งแต่ในการประชุม COP 18 ในปี ค.ศ.2012 โดยกำหนดเป้าหมายว่า “ประเทศพัฒนาแล้ว” ที่ยังเป็นภาคีสมาชิกพิธีสารเกียวโตมีพันธกรณีร่วมกันที่ต้องลดก๊าซเรือนกระจกโดยรวมให้ได้อย่างน้อย 18% จากระดับที่ปล่อยในปี 1990

เนื้อหาของร่าง “ความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่” ที่กำลังมีการเจรจากันอยู่นั้น มีความแตกต่างจากพิธีสารเกียวโตหลายประการ ประเด็นที่สำคัญตัวอย่างเช่น

1. การมีผลผูกพันทางกฎหมายกับทุกประเทศ : พิธีสารเกียวโตมีพันธกรณีผูกพันการลดก๊าซเรือนกระจกเฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเท่านั้น สำหรับประเทศกำลังพัฒนาให้เป็นการปฏิบัติด้วยความสมัครใจ ไม่ได้บังคับ (ตรงนี้เป็นเหตุผลและเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้สหรัฐอเมริกาไม่สามารถเข้าร่วมเป็นภาคีพิธีสารเกียวโตได้ เนื่องจากขัดแย้งกับหลักเกณฑ์ที่ทางวุฒิสภาของสหรัฐได้กำหนดไว้ตั้งแต่ปี ค.ศ.1997 ว่า ห้ามมิให้ประธานาธิบดีสหรัฐไปลงนามเป็นภาคีในความตกลงที่มิได้มีพันธกรณีให้ทุกประเทศต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก)  

แต่ในร่างความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ได้กำหนดไว้ว่า จะมีผลผูกพันทางกฎหมายในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกกับทุกประเทศ ทั้งประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา แต่ระดับความรับผิดชอบและความผูกพันจะแตกต่างกันไป

2. การกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซจากแต่ละประเทศ : พิธีสารเกียวโตได้กำหนดเป้าหมายการลดก๊าซรวมในระดับโลก และจำแนกอย่างชัดเจนว่าประเทศที่พัฒนาแล้วแต่ละประเทศมีพันธกรณีในการลดก๊าซเท่าใดบ้าง เช่น  แคนาดา ญี่ปุ่น ต้องลดก๊าซ 6% สหรัฐอเมริกา 7% สหภาพยุโรป 8% จากระดับปริมาณการปล่อยก๊าซในปี 1990 เป็นต้น

แต่เนื้อหาของร่างความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ ได้กำหนดให้แต่ละประเทศเสนอเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกที่จะเริ่มดำเนินการหลังปี ค.ศ.2020 มาโดยอิสระ โดยจะมีกลไกและระบบการประเมินว่าเป้าหมายที่เสนอมาเพียงพอและมีความเป็นธรรมหรือไม่

เป้าหมายการลดก๊าซที่ได้กำหนดไว้ตั้งแต่การประชุมที่กรุงโคเปนฮาเกนในปี 2009 ต่อเนื่องในการประชุมที่แคนคูนในปี 2010 คือ การลดก๊าซในปริมาณที่มากเพียงพอที่จะระดับอุณหภูมิบรรยาโลกไม่ให้สูงเกินกว่า 2 องศาเซลเซียส ในความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ก็มีแนวโน้มที่จะกำหนดเป้าหมายในระดับดังกล่าว

อย่างไรก็ตาม ปริมาณการลดก๊าซที่แต่ละประเทศเสนอมายังไม่สามารถนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายนั้นได้

จากผลการเจรจา COP 19 ในปี 2013 ได้มีมติเป็นการบ้านให้ทุกประเทศเสนอข้อมูล “การกำหนดเป้าหมายสนับสนุนในระดับประเทศอย่างมุ่งมั่น” (Intended Nationally Determined Contributions หรือ INDC) เพื่อการควบคุมระดับของก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศให้อยู่ในระดับที่ไม่เกิดอันตรายของมนุษย์ โดยให้มีการสื่อสารส่งข้อมูล INDCs มาก่อนสมัยประชุม COP 21

จนถึงขณะนี้ได้มีการยื่นเสนอข้อมูล INDC มาแล้วกว่า 160 ประเทศ (จากจำนวน 182 ประเทศ)

ทาง Climate Action Tracker ได้นำตัวเลขเป้าหมายการลดก๊าซที่ประเทศต่างๆ เสนอมาวิเคราะห์โดยแบบจำลองทางวิทยาศาสตร์ และประเมินว่า “หากมี” การดำเนินงานลดก๊าซได้สมบูรณ์ตามตัวเลข INDCs ที่เสนอมา จะทำให้อุณหภูมิบรรยากาศโลกยังคงสูงขึ้นในระดับ 2.7 องศาเซลเซียสภายในปี ค.ศ. 2100 ไม่บรรลุตามเป้าหมายที่จะควบคุมไม่ให้อุณหภูมิสูงขึ้นเกิน 2 องศาเซลเซียส

สำหรับประเทศไทยได้ส่งเอกสารเสนอเป้าหมาย INDC ต่อสำนักงานเลขาธิการอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศไปเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2558 โดยกำหนดว่าในช่วงเวลาระหว่างปี ค.ศ.2021 – 2030 ได้ตั้งเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก 20% จากระดับการปล่อยปกติ (BAU) ให้ได้ภายในปี ค.ศ. 2030 โดยระดับของการลดการปล่อยก๊าซสามารถเพิ่มได้เป็น 25%

ขึ้นอยู่กับการได้รับสนับสนุนและการเพิ่มศักยภาพในการเข้าถึงเทคโนโลยี การสนับสนุนด้านการเงิน การเพิ่มขีดความสามารถ

ทั้งนี้ ได้สงวนสิทธิในการทบทวนและปรับเป้าหมาย INDC ของไทยตามผลการเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ขององค์การสหประชาชาติ

ในการประชุมที่ปารีส มีความคาดหวังที่จะกำหนดเงื่อนไขในความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่เพื่อให้ทุกประเทศได้มีการทบทวนเป้าหมายการลดก๊าซ ซึ่งน่าจะกำหนดเป็นทุกๆ 5 ปี เพื่อทบทวนเป้าหมาย INDCs หรือให้มีการยื่นเป้าหมาย INDCs ใหม่ เป็นการสร้างกลไกที่มีความต่อเนื่องเพื่อกระตุ้น หรือกดดันให้ทุกประเทศเพิ่มระดับเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกให้มากขึ้น

ความคาดหวังต่อการประชุม COP 21 ที่กรุงปารีสจึงไม่ใช่เพียงความสำเร็จต่อการได้ “ความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่” หรือ “ความตกลงแห่งกรุงปารีส” เท่านั้น แต่ต้องการให้ได้ความตกลงที่มีสาระเนื้อหา มีกลไก มาตรการต่างๆ ที่สร้างความเชื่อมั่นได้ว่า เป็นความตกลงที่นำไปสู่การแก้ไขปัญหาโลกร้อนได้อย่างมีประสิทธิภาพและมีความเป็นธรรม

สามารถบรรลุเป้าหมายการควบคุมอุณหภูมิโลกไม่ให้สูงเกินกว่า 2 องศาเซลเซียสได้อย่างแท้จริง ไม่ทิ้งภาระและปัญหาผลกระทบต่อเนื่องไปถึงรุ่นลูกรุ่นหลานของเราในอนาคต

หากการเจรจาเกิดผลสำเร็จตามแผนที่กำหนด ความตกลงแห่งกรุงปารีสจะเป็นจุดเริ่มต้น เป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของทิศทางการพัฒนาโลกไปสู่เส้นทางการพัฒนาแบบคาร์บอนต่ำ แนวคิดการพัฒนาที่ยั่งยืนซึ่งเป็นกระแสโลกาภิวัตน์ด้านสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นและขานรับกันทั่วโลกมากว่าสองทศวรรษตั้งแต่ปี ค.ศ.1992 อาจเกิดขึ้นได้จริงจากแรงกดดันของปัญหาวิกฤติโลกร้อนครั้งนี้